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解读 | 加强环境监测数据质量管理 确保监测数据真实准确

时间:2017-09-22    来源:中国环境报    阅读:     字体大小:      
  9月21日,中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》(厅字〔2017〕35号,以下简称《意见》),对今后一个时期加强环境监测数据质量管理、确保监测数据真实准确做出了全面规划和部署。
  环境监测是环境保护的“眼睛”,环境监测数据是客观评价环境质量状况、反映污染治理成效、实施环境管理与决策的基本依据。为了保护好这双“眼睛”,近年来,环境保护部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,积极推进生态环境监测网络建设,健全环境监测质量管理体系,狠抓环境监测数据质量,环境监测服务生态文明建设和环境保护的作用更加突出,环境监测“顶梁柱”基础作用更加突显。
湖北省秭归县环境监测人员近日对三峡大坝迎水面的国控木鱼岛断面水质进行现场监测。人民图片网供图
  为生态文明建设和环境保护打好基石
  经过40多年的发展,我国环境监测管理制度逐步健全、技术体系不断完善,从业人员素质稳步提高,监测数据质量总体可靠,基本满足当前环境管理需要。
  按照“全面布点、全国联网、自动预警、依法追责”的总体要求,截至目前,我国已基本建成覆盖环境空气、地表水、酸雨、近岸海域、土壤、噪声和生态等要素的国家环境质量监测网,率先在京津冀、长三角、珠三角及省会城市、计划单列市建成空气质量预报预警系统,形成了环境卫星“2+1”星座,具备2~3天对全国覆盖一次遥感监测能力,初步构建了陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络体系。
  生态环境质量监测网络建设的推进,为国家和地方环境管理与决策提供了有力的基础保障。
  党中央、国务院高度重视环境监测工作尤其是监测数据质量。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》等一系列文件对加强环境监测工作、提高监测数据质量提出了明确要求。5月23日,中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过了《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》,近日,中办、国办正式印发了这份文件。这是继《生态环境监测网络建设方案》与《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》之后,中央进一步深化环境监测改革的重要部署。
  三个文件一脉相承,有机衔接,《意见》通过改革创新,构建长效机制,进一步保障监测数据真实可靠,有力推动我国生态文明建设进程。
  提高环境监测数据质量,是科学制定生态环境治理政策的重要前提,是实现生态环境治理体系和治理能力现代化的内在需要,是提高政府公信力、维护公众环境权益的有力保障。《意见》的出台,对于我国进一步深化环境监测改革、理顺环境监测体制、解决环境监测中的突出问题、切实提高环境监测数据质量,具有重大意义。
  健全机制,减少行政干预
  但由于种种原因,当前环境监测数据质量存在两方面突出问题:一是人为干预导致数据失真。地方不当干预环境监测行为时有发生,如指使相关人员通过干扰采样设施等手段篡改、伪造监测数据等现象,损害了政府的公信力。排污单位监测数据弄虚作假屡禁不止。有些企业为了逃避监管,蓄意干扰监测现场采样,篡改、伪造监测数据。环境监测机构服务水平良莠不齐。一些社会环境监测机构、环境监测设备运营维护机构受利益驱动,或屈从于委托单位的无理要求,编造数据、出假报告以赚取利润;或者为了抢占市场低价竞争,为了降低成本不按规范开展监测活动,监测质量堪忧。
  二是客观局限导致数据不准。由于监测方法标准体系和监测质量管理体系不完善,或因人员、仪器、设备等能力不足造成监测数据不准确、不科学;相关部门因环境质量监测点位不一致、方法标准不统一、信息发布缺乏会商机制,导致不同部门同类环境监测数据不一致不可比,引发公众对环境监测数据的质疑。
  针对这些问题,《意见》提出,到2020年,通过深化改革,全面建立环境监测数据质量保障责任体系,健全环境监测质量管理制度,建立环境监测数据弄虚作假防范和惩治机制,实现两个“确保”:一是确保环境监测机构和人员独立、公正开展工作,二是确保环境监测数据全面、准确、客观、真实。
  为破除不当行政干预,确保环境监测数据的独立性、公正性和真实性,《意见》从4个方面提出了解决对策。
  一是构建责任体系。首次明确提出地方党委和政府对防范和惩治环境监测数据弄虚作假负领导责任,要建立健全防范和惩治环境监测数据弄虚作假的责任体系和工作机制。明确了环保、质检以及各相关部门对相关环境监测机构负监管责任。二是建立约谈机制。对弄虚作假问题突出的市(地、州、盟),环境保护部和省级环境保护部门可以公开约谈市政府负责人,责成当地政府查处和整改。被约谈的地方,要将处理结果书面报告环境保护部、省级党委和政府。三是强化防范和惩治。要求研究制定防范和惩治领导干部干预环境监测活动的管理办法,明确情形认定,规范查处程序,细化处理规定。四是实行干预留痕和记录制度。明确环境监测机构和人员的记录责任与义务,规范记录事项和方式,对干预信息做到全程留痕、依法提取、介质存储、归档备查。
  环境保护部也在积极推进国家环境质量监测事权上收工作,探索如何减少地方干预环境监测数据。2016年11月底,全国338个地级以上城市1436个国控空气监测站点,全部实现监测事权上收,由环境保护部所属中国环境监测总站(以下简称监测总站)直接管理,委托第三方公司运行维护;监测数据一点多发,与地方环保部门共享;监测总站运用数据审核平台,及时发现监测数据异常,有效识别人为干扰。
  2017年8月,参照借鉴空气监测事权上收好的经验和做法,环境保护部启动了地表水监测事权上收工作,以“国家考核、国家监测、数据共享”为原则,以确保地表水数据质量为核心,以实现水质自动监测为目标,分阶段、分步骤开展国家地表水监测事权上收工作。根据近年来全国土壤环境质量监测试点工作情况,环境保护部正在全面布设全国土壤环境质量监测网,计划于2020年底前建成。监测数据实现了与地方共享,地方不再直接生产数据,只做好监测点位和段面的基础条件保障,包括电力供应、网络通讯通畅等等。实现“谁考核,谁监测”,解决地方环保部门既当运动员又当裁判员的问题,有效避免地方干预。
  强化责任,提高数据准确性
  为了提高环境监测数据准确性,环境保护部于2015年印发了《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》,鼓励和引导社会环境监测机构参与排污单位污染源自行监测、环境质量自动监测运行维护、环境影响评价现状监测、清洁生产审核、环境调查等监测活动,推进环境监测服务主体多元化和服务方式多样化。
  环境监测服务市场逐步放开,社会环境监测机构蓬勃发展,成为我国环境监测事业的有益补充,但社会监测机构鱼龙混杂、良莠不齐。
  为此,《意见》提出以下主要解决措施:一是强化主体责任。建立“谁出数谁负责、谁签字谁负责”的责任追溯制度,明确监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责,采样与分析人员、审核与授权签字人对原始监测数据和监测报告的真实性终身负责。
  二是落实管理制度。《意见》明确要求出具证明作用监测数据的环境监测机构应依法取得检验检测机构的资质证定证书。建立全过程质量管理体系。专门用于在线自动监测监控的仪器设备应当符合环境保护相关标准规范要求。使用的标准物质应当是有证标准物质或具有溯源性的标准物质。
  三是加大检查力度。《意见》明确了环境保护和质量技术监督部门对环境监测机构的监管职能,要求两部门开展“双随机”检查,强化事中事后监管。
  四是严格处罚。查实环境监测机构和人员弄虚作假或参与弄虚作假的,环境保护、质量技术监督部门及公安机关依法予以处罚;对造成的环境污染和生态破坏负有责任的,除依法处罚外,有关部门还将依法追究连带责任;质检部门依法予以处罚、撤销有关资质认定证书;涉嫌犯罪的,移交司法机关追究刑事责任;弄虚作假的企业、机构和个人信息应向社会公开,并依法纳入全国信用信息共享平台,发展改革、工商、人民银行等有关部门联合惩戒,实现“一处违法、处处受限”。
  《意见》明确了不同责任主体的责任和问责形式,解决了环境监测数据真实性由谁负责、负什么责、对出现什么问题追究什么责任等问题。
  为了提高监测数据准确性,《意见》要求,各类监测机构要建立覆盖布点、采样、现场测试、样品制备、分析测试、数据传输、评价和综合分析报告编制等全过程的质量管理体系。监测仪器设备应当定期检定或校准。使用的标准物质应当是有证标准物质或具有溯源性的标准物质。
  《意见》强调,结合现有资源建设国家环境监测量值溯源与传递实验室、环境监测规范验证实验室等,环保部门会同质检部门健全国家环境监测量值溯源体系,提高国家环境监测质量控制水平。要探索建立环境监测人员数据弄虚作假从业禁止制度。推进监测数据釆集、传输、存储的标准化建设。强化区域环境监测质量控制能力,实现对区域内环境质量监测活动进行全过程监督。同时,要加强大数据、人工智能、卫星遥感等高新技术在环境监测和质量管理中的应用,加快便携、快速、自动监测仪器设备的研发与推广应用等,加快提升环境监测科技水平。
  《意见》还要求,加大国家层面的环境监测质控体系建设,结合现有资源建设国家环境监测量值溯源与传递实验室、污染物计量与实物标准实验室、环境监测标准规范验证实验室、专用仪器设备适用性检测实验室,健全国家环境监测量值溯源体系,提高国家环境监测质量控制水平。在六大区域加强环境监测质控能力建设,实现对区域内环境质量监测活动进行全过程监督,从而在全国建成国家、区域、监测/运维机构三级环境监测质控体系。